W poprzednim odcinku, w ramach Partnerstwa nr 13 rozpoczęto pracę nad proponowanymi rozwiązaniami dla Rady Dialogu Obywatelskiego. próbowaliśmy sformułwać definicję “dialogu obywatelskiego”. Jednak dialog obywatelski bez partnerstwa to jakby służbowa rozmowa oficera z żołnierzem. Bo partnerstwo to taka forma dialogu, w której nie stosuje sie argumentów siły, ale uznaje się silę argumentów. Dlatego też przypominami fragmenty wykładu Piotra Frączaka przygotowanego w ramach Szkoły Dialogu OFOP-u “O istocie partnerstwa” (zamieszczonej w Federalistce nr 17/18, s.11). Bo w dialogu obywatelskim, jak to już stwierdziliśmy, biorą udział instytucje, a nie pojedyńczy ludzie.
Partnerstwo to po prostu współdziałanie lub wzajemne zobowiązania do działania. Takie współdziałanie, które opiera się na wzajemnych relacjach, uzgodnionych zasadach, którego cel jest wspólnie ustalony. W polskim prawie mamy np. definicję partnerstwa publiczno-prywatnego, którego przedmiotem „jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym” . Jednak partnerstwo zaczyna się od samego dołu, od partnerstwa ludzi. Od związków partnerskich – nie w znaczeniu związków nieformalnych czy homoseksualnych, o których wiele się dziś mówi – chodzi po prostu o te oparte na partnerskich relacjach i równych prawach. Na kolejnym szczeblu będą spółki osobowe, spółdzielnie, sto-
warzyszenia, gdzie partnerami są konkretne osoby. Potem kolejne poziomy, a na końcu tej drabiny widzimy partnerstwa, które są zawierane przez instytucje posiadające osobowość prawną. O ile partnerstwa między ludźmi, choć trudne do praktykowania, wydają się zrozumiałe, o tyle istotę partnerstw między instytucjami często nie do końca rozumiemy
- Instytucja jako osoba prawna
W imieniu instytucji działają odpowiednio umocowani ludzie. To oni podpisują umowę partnerską, to oni podają na koniec spotkania rękę jako potwierdzenie zawartego porozumienia, ale to nie oni są stronami umowy. Ci dyrektorzy, kierownicy, prezesi, pełnomocnicy występują w imieniu instytucji. Mogą z niej zniknąć – odejść, zachorować, zostać zwolnieni, a umowa nadal jest ważna. Instytucja, a więc nowy dyrektor, kierownik, prezes czy pełnomocnik, a także wszyscy odpowiedni pracownicy, będą musieli realizować zawarte porozumienie. Co to w praktyce oznacza? Jeśli organizacja (instytucja) nie jest wewnętrznie zintegrowana, nie ma budowanej pamięci instytucjonalnej, która pozwala odtworzyć to, co robiły poszczególne osoby, których dawno już nie ma, oznacza to po prostu kłopoty i w zasadzie – w oparciu o podpisane dokumenty – budowanie partnerstwa od nowa. Bo to instytucje mają współpracować, choć oczywiście mogą i powinni równocześnie współpracować poszczególni ludzie z obu (lub więcej) instytucji.
- Partnerstwa między sektorami
Szczególną estymą cieszą się partnerstwa międzysektorowe. Nic dziwnego, to najtrudniejszy, najbardziej wymagający rodzaj partnerstwa.W analogii do partnerstwa publiczno-prywatnego możemy mówić o partnerstwie publiczno-społecznym (nieunormowanym prawnie, ale pojawiającym się w dokumentach rządowych) czy partnerstwie społeczno-prywatnym. Tak oto przyjmując podział na trzy sektory: administracji, biznesu i sektor obywatelski (tzw. trzeci sektor), możemy wyróżnić trzy poziomy partnerstwa. Wewnątrzsektorowy (np. współpraca pomiędzy organizacjami pozarządowymi), dwusektorowy (kiedy administracja współpracuje z organizacjami społecznymi lub biznesem, albo też biznes współpracuje z organizacjami sektora obywatelskiego) i trójsektorowy, gdy wszyscy współpracują ze wszystkimi. Partnerstwo musi mieć swój wymiar prawny. Oczywiście nawet ustna umowa zobowiązuje, ale zazwyczaj stosuje się formę pisemną. Poza zwykłymi umowami partnerskimi, opartymi na kodeksie cywilnym, mamy wspomnianą wyżej ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym, mamy również inne akty prawne, na których możemy się oprzeć, np. ustawy Prawo o stowarzyszeniach, Prawo spółdzielcze, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju czy o udziale lokalnej społeczności w rozwoju lokalnym. Szczególnie ta ostatnia daje szanse na tworzenie stowarzyszeń o strukturze międzysektorowej, dopuszczając też osoby fizyczne.
- Partnerstwa projektowe i międzysektorowe
Warto jednak pamiętać, że przy współpracy międzysektorowej łatwo o utożsamienie współpracy dwóch instytucji z dwu sektorów ze współpracą sektorów. Czymś jakościowo innym jest jednak współpraca organizacji pozarządowej zajmującej się dziećmi ze szkołą, a czym innym partnerstwo między sektorem pozarządowym a administracją publiczną w gminie X. Tu można dopatrywać się jednej z różnic pomiędzy partnerstwem projektowym a partnerstwami programowymi (określanymi czasem jako partnerstwa strategiczne czy lokalne). W tym drugim przypadku dla zawarcia partnerstwa konieczne jest partnerstwo wewnątrzsektorowe. Organizacje mogą tworzyć różnego rodzaju konsorcja, rady, federacje. Szczególną formą reprezentacji sektora mogą być (o ile wybór odbywał się w sposób demokratyczny) pozarządowi członkowie rad pożytku publicznego, jeżeli występują
ze wspólnymi stanowiskami.
- Zasada partnerstwa
Wiele o partnerstwie nauczyliśmy się, wdrażając od 2004 roku fundusze europejskie. Zasada partnerstwa – jedna z podstawowych – defi
niowana jest w wytycznych na ten okres programowania jako „zobowiązanie do stałej, zinstytucjonalizowanej współpracy między administracją rządową, samorządami województw oraz lokalnymi partnerami spoza administracji wymienionymi wyżej, w tym działającymi w obszarach promowania równouprawnienia kobiet i mężczyzn oraz przeciwdziałania dyskryminacji, jak również ochrony środowiska i zrównoważonego
rozwoju. Zakres współpracy oraz konfiguracja podmiotów współpracujących zależy w pierwszej kolejności od zakresu tematycznego Programu Operacyjnego”. Obserwując wdrażanie funduszy unijnych, kiedy to partnerstwo powinno być realizowane na wszystkich etapach (czyli planowania, wdrażania, monitoringu i oceny), możemy naocznie się przekonać, jak często deklaracje nie pokrywają się z rzeczywistością, choć – co trzeba podkreślić – zasada partnerstwa jest w Polsce wdrażana coraz lepiej.
- Cechy partnerstwa międzysektorowego
Uznajmy za J.M. Brinkerhoff (Ramy definicyjne partnerstwa pomiędzy sektorem pozarządowym a organizacjami non-profit, w: „Trzeci sektor dla zaawansowanych. Współczesne teorie trzeciego sektora – wybór tekstów”, Warszawa 2006, s. 89.), że partnerstwo „jest dynamiczną relacją pomiędzy różnymi podmiotami, opartą na wzajemnie uzgodnionych celach, realizowanych dzięki podzielanemu rozumieniu najbardziej racjonalnego podziału pracy z uwzględnieniem przewagi komparatywnej każdego partnera. Partnerstwo obejmuje wzajemne oddziaływanie, przy starannym zachowaniu równowagi pomiędzy zbliżeniem a autonomią, na którą składa się wzajemny szacunek, równy udział w procesie decyzyjnym, wzajemna odpowiedzialność i przejrzystość”. Oznacza to, że tylko przy zachowaniu wysokiego poziomu wzajemności (obie strony korzystają na partnerstwie), ale też zachowaniu tożsamości organizacyjnej (partnerzy zachowują swoje specyficzne cechy, które decydują o „przewadze komparatywnej), partnerstwo ma sens. W innym wypadku organizacje staną się albo prostym podwykonawcą usług zleconych przez administrację (kontraktowanie), albo swoistym przedłużeniem działań administracji lub wręcz jej elementem (kooptacja).
- Cechy partnerów
Oczywiście o tym, jak działa partnerstwo, nie decyduje tylko to, czy współpraca została dobrze zaprojektowana, ale także to, czy partnerzy są gotowi do współdziałania. Wiele wskazuje na to, że w sytuacji, gdy z jednej strony władza nie jest chętna do dzielenia się swoimi uprawnieniami, z drugiej – sektor obywatelski nie jest wystarczająco zintegrowany lub dominuje w nim nastawienie opozycyjne do władzy, partnerstwo nie może się udać. Poniższy diagram pokazuje warunki, jakie powinni spełniać partnerzy, aby partnerstwo międzysektorowe miało szansę zaistnieć.
- Podstawowa bibliografia
Polskich publikacji na temat partnerstwa między sektorem pozarządowym a administracją jest bardzo dużo (to wynik systematycznego i szczodrego finansowania działań opartych na współpracy), choć wiele z nich – odpowiadając na zapotrzebowanie chwili – nie we wszystkim zachowało aktualność. Literaturę tę można historycznie podzielić na dwa okresy, które odpowiadają zmianom prawnym, ale też specjalnym strumieniom finansowania.
Pierwszy okres, który można nazwać czasem partnerstw lokalnych i współpracy, rozpoczyna się od uchwalenia słynnego programu w Gdyni, a finansowany był szeroko z funduszy przedakcesyjnych (np. PHARE 0-22, Dialog Społeczny, Demokracja, LIEN), amerykańskich (AED, LGPP) czy polskich (np. Fundacja Batorego czy same samorządy). Tu znajdziemy takie publikacje, jak M.Guć, O współpracy samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, Gdynia 1996, Z. Wejcman, Samorząd terytorialny i organizacje pozarządowe – współpraca czy odrębność?, Warszawa 1997, T. Schimanek (red.), Zasady, programy i formy współpracysamorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych, Warszawa 1998, M. Nowakowska, P. Marciniak (red.), Codzienne partnerstwo. Poradnik dla działaczy samorządowych i pozarządowych, Warszawa 2000, M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Warszawa 2004.
Okres drugi, po 2003 roku, to z jednej strony wejście w życie ustawy o działalności pożytku publicznego, z drugiej – fundusze europejskie z partnerstwami lokalnymi (w tym np. działania w ramach Leadera czy pomocy technicznej – ROEFS), ekonomii społecznej (EQUAL, a potem tzw. system wsparcia), współpracy w ramach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (głównie PO KL działanie 5.4.2 i PO FIO) oraz wątek partycypacji społecznej. Ilość publikacji liczy się tu pewnie setkami tytułów. Wymieńmy kilka z nich. R. Sobiech (red.), Dobre praktyki II. Budowanie mechanizmów współpracy samorządu i organizacji pozarządowych, Warszawa 2005, J. Herbst, Współpraca organizacji pozarządowych
i administracji publicznej w Polsce 2008 – bilans czterech lat, Warszawa 2008, W. Misztal, A. Zybała (red.), Partnerstwo społeczne – model rozwoju Polski, Warszawa 2008, A. Olech, Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, Warszawa 2011
