Tekst poniższy powstał w ramach „Programu budowy zaufania publicznego” (koordynowanej przez Fundację Sztuka Media Film) jako odpowiedź na problem wskazany w Raporcie Polska 2030 – „deficyt kapitału społecznego, jako bariera i blokada rozwojowa”. Prace prowadzone są, obok aktywności obywatelskiej, także w obszarach: kultury, edukacji, mediów publicznych, sieci (opiekunem programowym projektu jest Michał Boni).
W pracach nad dokumentem dotyczącym aktywności obywatelskiej brali udział przedstawiciele organizacji pozarządowych, w tym: Justyna Duriasz-Bułhak, Piotr Frączak Łukasz Gorczyński, Tomasz Pawlik, Tomasz Schimanek, Piotr Stoły. Redakcja dokumentu Dorota Matejczyk.
AKTYWNOŚĆ OBYWATELSKA
JAKO SZANSA NA ODBUDOWĘ
ZAUFANIA SPOŁECZNEGO
Potrzeba nam realizowania w praktyce
konstytucyjnej zasady pomocniczości
„umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”
Poniższy materiał to zaproszenie do ponownego spojrzenia na rolę organizacji obywatelskich (i tych mniej, i tych bardziej sformalizowanych) jako niezbędnego elementu budowy otwartego, opartego na zaufaniu i solidarności społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Nie jest to propozycja zmian legislacyjnych (choć takie propozycje się tu pojawią), ale zachęta do refleksji i wspólnego wysiłku nad wzmocnieniem roli obywatelskiego zaangażowania i samoorganizacji jako koniecznego warunku sprawnego i odpowiedzialnego funkcjonowania demokratycznego państwa.
Rozwój organizacji obywatelskich (pozarządowych) po roku 1989 był jednym z ważnych sukcesów polskiej transformacji, był to jednak sukces niepełny. Specyficzne warunki, w tym np. brak doświadczenia społeczeństwa w praktykowaniu wartości demokratycznych, brak doświadczenia pracy społecznej w warunkach demokracji, znacząca pomoc z zewnątrz (pomoc poszczególnych państw i społeczeństw, fundusze przedakcesyjne, a obecnie fundusze europejskie), spowodowały nierównomierny i czasami niebezpieczny dla istoty działania społecznego rozwój. Czas ekonomicznej transformacji zwiększał rolę przede wszystkim organizacji socjalnych, zaś upadek rządów niedemokratycznych i możliwości uwolnionego kapitalizmu skutkowały spadkiem zainteresowania inicjatywami wspólnotowymi i samopomocą. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie skupiła się w zasadzie jedynie na realizacji zadań publicznych, zabrakło też edukacji obywatelskiej, która upowszechniałaby w społeczeństwie wartości i zasady będące podstawą wspólnotowej aktywności obywateli.
W środowisku organizacji obywatelskich przeszkody te definiowane są od lat w tworzonych dokumentach (m.in. Wizja rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce – 2005; ManifESt – Ekonomii Społecznej – 2008: Strategiczna mapa drogowa rozwoju sektora obywatelskiego – 2015), które w swojej warstwie analitycznej i ogólnych kierunkach proponowanych działań są nadal aktualne. Niezbędny jest jednak kolejny krok, który wskazałby zasoby i siły mogące ten proces przeprowadzić, ale też bariery, których pokonanie wydaje się konieczne.
Stąd konieczność zmian mogących pomóc społeczeństwu w odzyskaniu kontroli nad wspólnotami (od organizacji społecznych przez samorząd aż po państwo i wspólnotę europejską), które powinny zapewniać niezależność i samorządność inicjatyw obywatelskich i ich wpływ na życie społeczno-gospodarcze. Potrzebujemy nowych impulsów, które zwiększą zainteresowanie obywateli sprawami publicznymi, ich zaangażowanie w życie społeczne i rozwiązywanie własnych problemów, a także poczucie odpowiedzialności za dobro wspólne. Nowe podejście zależy jednak przede wszystkim nie od zmian politycznych czy prawnych, ale od szerokiego zrozumienia istoty demokracji, dobra wspólnego oraz czytelnego podziału obowiązków w demokratycznym państwie prawa pomiędzy obywateli i ich organizacje, samorząd i państwo. Podejścia do działań obywatelskich jako nie tylko formy świadczenia usług, ale także, a może nawet przede wszystkim, sposobu artykułowania i reprezentowania wartości i interesów, ucierania się poglądów, przejmowania odpowiedzialności za siebie i swoje otoczenie, a tym samym także sprawowania obywatelskiej kontroli instytucji rynku i administracji publicznej. Tu konieczna jest zmiana nastawienia zarówno polityków, urzędników, aktywistów, jak i samych obywateli, bez których silnego poparcia (tak moralnego, jak i finansowego czy organizacyjnego – związanego z pracą społeczną) sektor obywatelski jako przeciwwaga do zachłanności rynku i bezduszności biurokracji nie jest możliwy.
1. Zaufanie lokalne, czyli odzyskać prawdziwą samorządność
Samorząd terytorialny powinien być przede wszystkim formą samoorganizacji i samorządzenia się obywateli w układzie terytorialnym, a mniej, co niestety w praktyce w większości samorządów dzisiaj dominuje, zdecentralizowaną formą administrowania państwem. Dlatego tak ważne jest, by posiadał on w ramach struktur państwa autonomię, samodzielność i opierał się na demokratycznych zasadach funkcjonowania, a relacje państwa, samorządów terytorialnych i obywateli były oparte na wywodzącej się zarówno z myśli socjalistycznej, jak i nauki społecznej Kościoła katolickiego, zapisanej w naszej Konstytucji zasadzie pomocniczości. Zasada pomocniczości oznacza jednak nie tylko pierwszeństwo działania samorządu przed państwem, ale także obywateli i ich organizacji przed samorządem.
1. Dalszy rozwój i umocnienie samorządów terytorialnych będą możliwe jedynie poprzez zwrócenie ich obywatelom, czyli powrót do ich istoty. Tylko w ten sposób samorządy będą mogły zachować autonomiczność i niezależność oraz dobrze służyć obywatelom. Oddanie samorządu mieszkańcom wymaga przede wszystkim wykorzystania tych możliwości udziału obywateli w podejmowaniu i realizacji decyzji publicznych, które istnieją w ramach już obowiązującego prawa, choć często są to jeszcze uprawnienia jedynie pozorne. Chodzi przede wszystkim o udział mieszkańców w wyborach, o różne formy konsultacji społecznych, o udział obywateli w ciałach doradczych czy kontrolujących działania samorządów, o włączanie obywateli w tworzenie programów i strategii rozwojowych, w planowanie przestrzenne, o lepsze niż dotychczas wykorzystanie regrantingu (przekazywania decyzji o dystrybucji środków samorządowych organizacjom obywatelskim) czy budżetu obywatelskiego, o powszechne zlecanie realizacji zadań samorządowych organizacjom obywatelskim, o wzmocnienie roli jednostek pomocniczych: sołectw i rad osiedli czy dzielnic.
2. Partycypacja obywatelska zależy nie tylko od możliwości prawnych, ale też od chęci i umiejętności udziału obywateli i ich organizacji w życiu publicznym własnej wspólnoty. To w dużej mierze od mądrego i skutecznego samorządu zależy, czy po stronie obywateli ma do czynienia z grupami roszczeniowymi i walką partykularnych interesów, czy zatroskanych o dobro wspólne i gotowych do angażowania się w działania społeczne obywateli. Trudności związane z włączaniem obywateli w życie publiczne nie mogą być wytłumaczeniem dla braku partycypacji, a jedynie wyzwaniem dla samorządu, aby pracował na rzecz edukacji i rozbudzenia świadomości społecznej swoich mieszkańców.
3. Obywatele, nawet ci najbardziej świadomi, nie chcą uczestniczyć w działaniach pozornych, fikcyjnych konsultacjach, nieefektywnych ciałach dialogu. Tylko poczucie rzeczywistego sprawstwa może przekonać ich do współpracy z władzami gminy na rzecz dobra wspólnego. Dlatego tak ważne jest budowanie na poziomie lokalnym silnego, niezależnego społeczeństwa obywatelskiego, które w oparciu o własne formy organizacyjne, zasoby (np. finansowe, lokalowe) i poparcie społeczne może być rzeczywistym partnerem dla samorządu. Słabe lokalne społeczeństwo obywatelskie świadczy o słabości lokalnej wspólnoty, a w konsekwencji – o słabości instytucji samorządowych, które czerpią swą siłę raczej z formalnego umocowania niż poparcia własnych obywateli.
4. Samorząd, tak jak cały system państwowy, wymaga reform. Jednak zmiany te powinny wynikać z refleksji na temat jego istoty i możliwości, z dyskusji prowadzonej przede wszystkim we wspólnotach lokalnych. To oznacza, że zmiany systemowe powinny być poprzedzane przez debaty na poziomie lokalnym, dotyczące tak nowego ustroju samorządowego, jak i partycypacyjnie wypracowywanych lokalnych strategii odpowiedzialności za środowisko naturalne (m.in. walka ze smogiem, rozwój odnawialnych źródeł energii), które połączą jakość życia z interesami przyszłych pokoleń. W tym obszarze tylko współpraca może przynieść efekty, a aktywność społeczna i inicjatywy prawdziwej ekonomii społecznej są dobrymi narzędziami trwałego, zrównoważonego rozwoju.
2. Aktywność obywatelska, czyli edukacja obywatelska w działaniu
Coraz większą rolę w procesie kształcenia i wychowania odgrywa edukacja pozaformalna i nieformalna. Znaczącą funkcję pełni tu internet i media społecznościowe. Stwarza to jednak nie tylko nowe możliwości, ale też wiąże się z szeregiem niebezpieczeństw. Dlatego tak ważna jest edukacja oparta na realnym zaangażowaniu młodzieży w grupy rówieśnicze (organizacje harcerskie, grupy samokształceniowe, hobbystyczne), w których obok samych działań – związanych na przykład z turystyką czy rozwijaniem różnego rodzaju pasji – kluczowym elementem jest praktykowanie samorządności, umiejętności odpowiedzialnego współdziałania, praktykowania demokracji, podejmowania decyzji i ponoszenia ich
konsekwencji. Odpowiednikiem tych działań w obszarze edukacji dorosłych powinno być zaangażowanie w działalność organizacji społecznych, gdzie praktykowana jest prawdziwa demokracja, gdzie bierze się wspólnie odpowiedzialność za konkretne fragmenty życia społecznego.
W tym celu
1. Konieczna jest zmiana filozofii działania organizacji obywatelskich, które powinny przede wszystkim – o ile nie są jedynie podwykonawcami zadań publicznych – opierać swoją działalność na własnych zasobach i zakorzenieniu w społeczności lokalnej. Siła organizacji powinna być liczona ilością zaangażowanych członków lub wysokością kapitału przeznaczonego na cele oczekiwane przez społeczność. Należy też bacznie przyglądać się nowym formom zorganizowanej aktywności (takim jak np. ruchy miejskie, kooperatywy) jako eksperymentom testującym nowe formy
samoorganizacji.
2. Konieczna jest zmiana filozofii finansowania inicjatyw społecznych (organizacji obywatelskich), obok powierzania zadań publicznych (w analogii do komercyjnych zleceń) powinien być budowany system wspierania oparty na mechanizmie podobnym do budżetu partycypacyjnego, w ramach którego mieszkańcy nie tylko decydują, na co idą pieniądze, ale i sami realizują te inicjatywy.
3. Konieczna jest zmiana filozofii działania samorządu wobec organizacji. Celem działań samorządu powinno być nie wykorzystywanie organizacji do realizacji zadań publicznych (co wprowadziła w 1999 roku ustawa o finansach publicznych, a zakonserwowała w roku 2003 ustawa o działalności pożytku publicznego), ale dbanie o równomierny rozwój „tkanki społecznej” wspólnoty lokalnej (rozwój instytucjonalny różnorodnych inicjatyw). Tylko organizacje posiadające własne zasoby (np. własne lokale, niezależne źródła przychodów, nadwyżki finansowe umożliwiające rozwój) mogą być prawdziwym partnerem (a nie jedynie podwykonawcą) dla samorządu i podmiotem życia wspólnoty lokalnej.
4. Dla rozwoju oddolnej, spontanicznej, lokalnej aktywności społecznej konieczne jest wprowadzenie wielu szczegółowych uproszczeń w licznych regulacjach, które ułatwią obywatelom angażowanie się i poruszanie w gąszczu przepisów. Obszar takich możliwych uproszczeń przygotowali np. członkowie Stowarzyszenia Dialog Społeczny, zob. Tezy w sprawie uproszczeń w załączeniu.
3. Przedsiębiorczość społeczna, czyli samozaradność oparta na zaufaniu
Sposobem na branie odpowiedzialności za życie społeczne, tak w wymiarze jednostkowym, jak i wspólnotowym, może być przedsiębiorczość społeczna jako metoda osiągania celów społecznych przy pomocy mechanizmów rynkowych. Niestety obecny „polski model ekonomii społecznej” – poprzez podporządkowanie go logice działań socjalnych i ograniczenie do sfery integracji społecznej – stał się formą nie obywatelskiej aktywności, ale biurokratycznej interwencji (prawnej i finansowej). Zamiast przyczyniać się do wzmacniania zaufania społecznego, do zbiorowej aktywności i budowania obywatelskich instytucji, stał się elementem systemu. Systemu opartego na wydatkowaniu środków publicznych, procedurach, uzależnieniu od administracji, uprawianiu działań pozornych (np. tworzenie regionalnych programów, tworzenie spółdzielni socjalnych przez osoby prawne, które nigdy nie staną się prawdziwymi spółdzielniami socjalnymi, zatrudnianie osób, które „dożywotnio” posiadają status osoby bezrobotnej). Jawne zasady działania, nazywanie rzeczy po imieniu, unikanie działań pozornych (a więc „życie w prawdzie”), przy jednoczesnym zrozumieniu zasad współżycia, to podstawa ekonomii społecznej, w której motywacją jest dobro wspólne, zysk zastąpiony jest godziwym wynagrodzeniem, a podstawowym kapitałem jest kapitał społeczny, kapitał ludzki i własność społeczna.
1. Należy poddać daleko idącej rewizji zarówno obecne cele polityki publicznej, jak i powiązany z nimi system wsparcia ekonomii społecznej. Państwo powinno tworzyć warunki do tego, by obywatele sami mogli rozwiązywać problemy społeczne, a nie zastępować ich aktywność własnymi pomysłami i instytucjami. Konieczne jest również odchodzenie od celu, jakim jest typowe zatrudnienie i rozwój gospodarczy, na rzecz działań o celach społecznych opartych na wzajemności, współdzieleniu, podnoszeniu jakości życia.
2. Należy odejść od wizji spółdzielni socjalnej jako swoistego wzorca ekonomii społecznej (to bardzo trudna forma działalności gospodarczej, sprawdzająca się w bardzo specyficznych warunkach). Trzeba odbudować tradycyjne formy spółdzielczości (np. zreformować ustawę Prawo spółdzielcze, powstałą jeszcze w stanie wojennym) i wzmocnić ekonomizację wśród organizacji pozarządowych, zaś instytucję spółdzielni socjalnej poddać rewizji (np. zlikwidować fikcyjność spółdzielni socjalnych założonych przez osoby prawne, umożliwić przekształcanie się spółdzielni socjalnych, które osiągnęły sukces, w zwykłe spółdzielnie). Trzeba też przywrócić w polskiej ekonomii społecznej podstawowe zasady ruchu spółdzielczego, takie jak powstawanie niepodzielnej własności społecznej. Z kolei możliwość częściowego podziału zysków (stosowana np. w Czechach) byłaby jednym z ważnych mechanizmów umożliwiających dokapitalizowanie przedsiębiorstw społecznych i
motywujących do bycia członkiem spółdzielni (i brania na siebie współodpowiedzialności).
3. Należałoby wzmocnić mechanizmy racjonalnego zakupu towarów i usług – promować kupowanie towarów i usług lokalnie, od firm tworzących społeczną wartość dodaną. W obszarze pożytku publicznego należy dążyć do przekazywania (powierzania) zadań publicznych na zasadzie pomocniczości (a nie najniższej ceny).
4. W obszarze Funduszy Unijnych – w nowej perspektywie – zmienić filozofię realizacji i rozliczania projektów. Ustawić wskaźniki na rozumnym poziomie, dopuścić możliwość przyjęcia, że niepowodzenie jest także rezultatem (pokazuje, że jakieś rozwiązanie jest niemożliwe, trudne czy też nie do przyjęcia), ponieważ czegoś nas uczy, pozwala na testowanie niestosowanych dotąd rozwiązań, dzięki czemu można stwierdzić, że są nierealne albo może wymagają jedynie modyfikacji. Ograniczyć do minimum biurokrację. Sprawdzać rzeczywistość, nie papiery.
5. Warto dokonać przeglądu i weryfikacji przepisów z różnych dziedzin, które utrudniają, czasem wręcz blokują możliwość manifestowania się aktywności obywatelskiej w wymiarze ekonomicznym. Wyniki tego przeglądu trzeba zastosować – zmienić prawo, przepisy, zalecenia i wytyczne, tak by sprzyjały rozwojowi społecznej aktywności w formie ekonomii społecznej (w wersji minimum – nie
przeszkadzały). Chodzi też o zmiany w praktyce rozumienia prawa, tak aby np. regionalne izby obrachunkowe odeszły od szkodliwego rozumowania, w myśl którego zastosowanie przez samorząd społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych jest działaniem nieefektywnym, a więc nagannym, choć przecież zgodnym z przepisami.
4. Dobro wspólne, czyli upodmiotowienie obywateli
Zaufanie, które jest podstawą budowy społeczeństwa obywatelskiego, opiera się w znacznym stopniu na uznawanych normach współżycia, na odpowiedzialności (w tym także moralnej) poszczególnych osób, przewidywalnej i opartej na przestrzeganiu prawa działalności instytucji, a także na przekonaniu o dobrej woli większości uczestników życia społecznego. Tylko świadomy swoich praw i obowiązków obywatel, posiadający:
- podstawową wiedzę o zasadach życia społecznego i zależności szczęścia jednostki od wspólnego dobra,
- uwewnętrzniony system wartości podstawowych wynikających z empatii powiązanej z poczuciem sprawiedliwości i równości,
- poczucie sprawstwa – będące postawą, która uzależnia własny sukces, ale i przyszłość wspólnoty, od własnych wyborów,
- poczucie tożsamości, godności (częściowo można tu odwoływać się do staromodnego pojęcia honoru) jako podstawy konstytutywnej bycia odpowiedzialnym obywatelem może być w pełni podmiotem życia publicznego.
Transformacja systemowa po 1989 roku wiele zmieniła w sferze strukturalnej i ekonomicznej, niestety pozostawiła sferę wartości na dalszym planie. Konieczna jest zgoda co do wagi, potrzeby docenienia i promowania działań prospołecznych, wspólnotowych, odpowiedzialnych nie tylko w stosunku do najbliższych, ale i przyszłych pokoleń. Tylko takie rozwiązania dają szansę na pogodzenie długotrwałego rozwoju z zapewnianiem dostatecznej jakości życia.
1. Konieczne jest podjęcie szerokich działań edukacyjnych, pozaformalnych i nieformalnych (ze szczególnym uwzględnieniem edukacji dorosłych), których celem jest zrozumienie wyzwań współczesnego świata i konieczności podejmowania wspólnych działań, a także przeciwdziałania irracjonalnym zachowaniom społecznym. Edukacja ta powinna być różnorodna – prowadzona w różnych formach, przez różne instytucje, trafiać do różnych odbiorców, dotyczyć różnych sfer życia (np.
ekonomii, ekologii, zdrowia) – i oparta na racjonalnych podstawach. To państwo jest odpowiedzialne za edukację swoich obywateli, samorząd za edukację mieszkańców, organizacje za edukację swoich interesariuszy, rodziny za edukację dzieci, a obywatele za edukację współobywateli. Tylko moda na edukację ustawiczną, dotyczącą czegoś więcej niż jedynie umiejętności przydatne na rynku pracy, może
stać się podstawą uczącego się społeczeństwa. Tu rola działań organizacji społecznych, jako swoistego uzupełnienia czy przeciwwagi – i dla edukacji formalnej, i dla roli mediów oraz rzeczywistości wirtualnej – może okazać się bezcenna.
2. W tej szeroko rozumianej edukacji (w tym edukacji obywatelskiej) należy zwracać szczególną uwagę na
- wsparcie wychowawców i nauczycieli (edukacji formalnej, pozaformalnej i nieformalnej) motywujące ich do pogłębiania wiedzy i umiejętności oraz budowania postawy służby. To wychowawcy – ale tylko ci będący rzeczywiście autorytetami, wzorami do naśladowania – zadecydują o postawach przyszłych pokoleń;
- organizowanie i wspieranie inicjatyw pozaformalnej edukacji obywatelskiej – zarówno tej skierowanej do młodzieży, jak i edukacji dorosłych – która pogłębiałaby świadomą integrację wspólnot, budowaną na systemie wartości opartym nie tylko na prawach, ale i obowiązkach (odpowiedzialności), na
dawaniu, a nie tylko braniu; - budowanie tożsamości społecznej w oparciu o polskie i europejskie tradycje emancypacji i egzekucji praw, w tym przede wszystkim – samoorganizacji, zaradności, współodpowiedzialności, a także samorządności i lokalności.
- budowanie tożsamości lokalnej w oparciu o wspólną wizję przyszłości, ale także – jako antidotum wobec stosowanej dla doraźnych celów polityki historycznej – rzetelną lokalną historię, ze szczególnym uwzględnieniem doświadczeń samoorganizacji, wskazujących na różnorodność kulturową i polityczną naszej historii i uczących samodzielnego myślenia o naukach płynących z przeszłości.
5. Wspólnie na rzecz dobra wspólnego
Przywracanie samorządu terytorialnego obywatelom, tworzenie oddolnych, samorządnych organizacji społecznych, odpowiedzialnej wobec obywateli i środowiska ekonomii społecznej czy pozaformalnej edukacji obywatelskiej powinno być wspierane przez państwo, jednak odpowiedzialność za przeprowadzenie tego procesu spoczywa przede wszystkim na samych zainteresowanych, czyli na władzach i administracji samorządowej, na organizacjach obywatelskich i podmiotach ekonomii społecznej oraz na świadomych, aktywnych obywatelach. Podstawą tego upodmiotowienia (emancypacji) obywateli powinien być autentyczny samorząd, oparty na zaangażowaniu i współodpowiedzialności mieszkańców. Dlatego konieczne jest uwspólnienie celów (więcej samorządności w państwie, a obywateli w samorządzie) i wspólne działanie.
Pomysłem na takie wspólne działanie mogłaby być ogólnopolska koalicja na rzecz przywrócenia samorządów
obywatelom i wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego, złożona z władz samorządowych, organizacji obywatelskich oraz osób fizycznych, a także podmiotów gospodarczych, które chcą działać razem na rzecz tego celu. Podstawą działań ogólnopolskiej koalicji powinny być koalicje lokalne i regionalne, a jej siłą mogłyby być w szczególności reprezentacje, sieci, federacje samorządów i organizacji pozarządowych, działające na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym.
Samodzielnie działający obywatele, czy to we własnych organizacjach, czy to w ramach samorządów terytorialnych, są istotą społeczeństwa obywatelskiego, ale jego fundamentem są wartości i zasady współżycia społecznego w demokratycznym państwie prawa. Niezależnie od kierunków działań służących rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego – te podstawowe wartości muszą być jasno określone i uwzględnione.
Wersja 5 maja 2019