W trakcie konferencji „Wsparcie społeczeństwa obywatelskiego w Polsce – nowe otwarcie” pełnomocnik rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego przedstawił wstępne pomysły na zmiany, które mają służyć pobudzeniu i wzmocnieniu aktywności obywatelskiej w Polsce. Jednym z obszarów zmian ma być sfera dialogu obywatelskiego. W tym obszarze wstępne propozycje dotyczą przekształcenia dotychczasowej Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Ministrze Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w szerszą w formule i zakresie działania radę dialogu społecznego.
Diagnoza
Punktem wyjścia dla proponowanych zmian jest krótka diagnoza działania obecnej Rady Działalności Pożytku Publicznego (RDPP), zawarta w materiałach konferencyjnych. Wydaje się ona trafna, wskazując, że Rada odegrała i odgrywa ważną rolę w zakresie kształtowania regulacji prawnych dotyczących działalności pożytku publicznego, ale w niewielkim stopniu pełni funkcję platformy dialogu rządu i organizacji obywatelskich. Tak rzeczywiście jest – z kilku co najmniej względów:
- ustawowe umocowanie Rady, która jest organem opiniodawczo-doradczym Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i takie ma też kompetencje, polegające głównie na wyrażaniu opinii, a nie uzgadnianiu wspólnych stanowisk,
- z drugiej strony trójstronność składu Rady (rząd, samorząd, organizacje) – na wzór nieistniejącej już Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych – jest właściwa dla ciał dialogu, które wypracowują wspólne rozwiązania; tak jednak nie jest w przypadku RDPP, z uwagi na wspomniany jej charakter i kompetencje,
- obecny skład Rady powoduje, że nie reprezentuje ona sektora pozarządowego, bo choć w praktyce często to strona pozarządowa dominuje w pracach Rady, to opinie wyrażane przez Radę są opiniami wszystkich zasiadających w niej stron,
- brak jasnych i precyzyjnych kryteriów, które powinni spełniać członkowie Rady, zwłaszcza ze strony pozarządowej, powoduje, że nie jest jasne, czy Rada ma charakter reprezentatywny, czy ekspercki; to rzutuje nie tylko na niejednorodny skład osób, będących w Radzie, ale też na słabość procesów konsultowania i uzgadniania stanowisk przedstawianych przez poszczególnych członków Rady, głównie ze strony pozarządowej,
- nie ma także jasnych kryteriów dotyczących tego, z jakich organizacji czy środowisk mają pochodzić przedstawiciele organizacji pozarządowych, w związku z tym powstaje wątpliwość, czy Rada jest reprezentatywna dla wszystkich istotnych środowisk pozarządowych.
Gdyby nawet wyposażyć Radę w mocniejsze kompetencje, to ograniczeniem jest zakres kompetencyjny, bo RDPP powinna zajmować się 38 zadaniami pożytku publicznego, które daleko wykraczają poza właściwość Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. O tym zresztą wyraźnie powiedziała sama Rada w uchwale z 2009 roku, postulując, aby w związku z tym Rada stała się organem doradczym Premiera.
Propozycje
Pełnomocnik, jakby odpowiadając na te postulaty RDPP, proponuje, aby dotychczasową Radę Działalności Pożytku Publicznego przekształcić w Radę Dialogu Obywatelskiego przy Premierze. Rada miałaby charakter doradczy i składałaby się ze 100-150 przedstawicieli organizacji obywatelskich. Mogłaby także m.in. certyfikować działalność organizacji pożytku publicznego, mieć prawo do składania stanowisk w sprawie projektów ustaw, wnioskowania o wysłuchania publiczne czy też występowania do NIK z wnioskiem o wszczęcie kontroli w związku z ustaleniami kontroli obywatelskiej prowadzonej przez organizacje strażnicze. Rada ma dysponować swoim stałym sekretariatem i budżetem na działania eksperckie, ma składać się z większej liczby stałych zespołów tematycznych. Członkowie Rady będą wybierani przez przedstawicieli sektora pozarządowego w wyborach pośrednich.
W mojej ocenie część tych propozycji odpowiada bezpośrednio na problemy zidentyfikowane w diagnozie, stąd należy je uznać za użyteczne. Zaliczyłbym do nich umiejscowienie Rady przy Premierze, jej wzmocnienie poprzez stały sekretariat, budżet na działania eksperckie czy zespoły tematyczne.
Co więcej?
Inne pomysły nie są już tak oczywiste i wymagają dyskusji. Dla mnie nieuzasadnione jest na przykład zastępowanie Rady Działalności Pożytku Publicznego Radą Dialogu Obywatelskiego. RDPP powinna nadal działać jako organ doradczy Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie stosowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w zakresie realizacji przez Ministra programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, czyli w tych sprawach, które należą do właściwości Ministra. Natomiast Rada Dialogu Obywatelskiego powinna zostać stworzona jako nowe ciało, jej zakres działania ma być szerszy niż RDPP, a w tych kwestiach, w których kompetencje obu ciał mogą się pokrywać, trzeba je jednoznacznie rozdzielić.
Dobrym pomysłem jest jednorodny skład Rady, bo dzięki temu będzie ona mogła w sposób jednoznaczny przedstawiać stanowisko sektora obywatelskiego. Rada powinna składać się z reprezentantów różnych środowisk pozarządowych, a jedną z kluczowych jej ról powinno być tworzenie przestrzeni do wewnętrznego dialogu pomiędzy tymi środowiskami i wypracowywania wspólnych stanowisk organizacji w kwestiach dla nich kluczowych. Obecnie takich mechanizmów nie ma, na czym sektor wiele traci w relacjach z administracją rządową, która zresztą potrafi różnice zdań w sektorze znakomicie wykorzystywać. Przemawiałoby to za licznym składem Rady Dialogu Obywatelskiego, ale 100 czy 150 osób to o wiele za dużo, aby móc skutecznie i sprawnie działać. Wydaje się, że da się oba te warunki – czyli reprezentatywność i sprawność działania – racjonalnie zachować przy 40-50 osobowym składzie Rady, a te środowiska, które są ważne, a których przedstawiciele nie znajdą się w Radzie, mogą być zapraszane do prac w zespołach tematycznych.
Wyzwania
Kluczową i jednocześnie jedną z najtrudniejszych do rozstrzygnięcia kwestii jest sposób wyboru członków Rady Dialogu Obywatelskiego. Jedno, co nie ulega wątpliwości – powinny to być osoby wybierane przez same organizacje pozarządowe, a nie przez administrację, jak to ma miejsce w przypadku RDPP. W związku z tym pojawia się jednak pytanie, jak w takim razie zachować reprezentatywność głównych środowisk? I kolejne pytania: czy powinny być to wybory bezpośrednie, czy – jak sugeruje Pełnomocnik pośrednie?, kto może kandydować?, kto ma prawo zgłaszać kandydatów?, kto ma prawo głosu? Być może na przykład część członków Rady mogłaby być wybierana przez organizacje w poszczególnych województwach, jako kandydaci regionów, pozostali mogliby być wybierani przez organizacje w całej Polsce spośród kandydatów zgłaszanych przez ogólnopolskie sieci organizacji pozarządowych, mające członków/oddziały w co najmniej 12 województwach. Jest tu wiele możliwych wariantów, dlatego sposób wyboru z pewnością powinien być dobrze przedyskutowany, bo będzie miał istotne znaczenie dla funkcjonowania Rady.
Jednorodny skład Rady Dialogu Obywatelskiego przesądza moim zdaniem o tym, że jej członkowie odgrywać będą rolę reprezentantów swoich środowisk, a nie ekspertów, co oczywiście nie wyklucza tego, aby jednocześnie byli ekspertami, czy też tego, aby eksperci zapraszani byli do prac w zespołach tematycznych.
Otwarte pozostają także kompetencje Rady Dialogu Obywatelskiego, ale dla mnie jest oczywiste, że nie może być ona jedynie ciałem opiniująco-doradczym Premiera. To za mało, aby Rada miała znaczenie jako miejsce dialogu. Musi mieć uprawnienia zbliżone do tych, które obecnie posiada Rada Dialogu Społecznego. A więc na pewno Rada powinna mieć możliwość:
- opiniowania projektów aktów prawnych, programów rządowych,
- wypracowywania i zawierania porozumień z rządem,
- przyjmowania wspólnych i indywidualnych stanowisk,
- wnoszenia spraw pod obrady Rady,
- wzywania rządu do zajęcia stanowiska w sprawie,
- żądania wyjaśnienia przez rząd, dlaczego nie uwzględnił opinii Rady,
- wnioskowania o przeprowadzenie wysłuchania publicznego,
- wnioskowania o wydanie lub zmianę aktu prawnego,
- inicjowania procesu legislacyjnego.
Dzięki temu dialog obywatelski zostanie wzmocniony i będzie zrównany w prawach z dialogiem społecznym. Pozwoli to stopniowo, ewolucyjnie budować jedną platformę dialogu rządu z kluczowymi partnerami: pracodawcami i związkami zawodowymi (obecna Rada Dialogu Społecznego), samorządami terytorialnymi (obecna Komisja Wspólna) oraz organizacjami obywatelskimi (przyszła Rada Dialogu Obywatelskiego) na wzór rad czy komitetów społeczno-gospodarczych, które działają w innych krajach zachodnich czy Europejskiego Komitetu Społeczno-Gospodarczego.
Niedobrym pomysłem – przynajmniej według mnie – jest natomiast certyfikowanie organizacji pożytku publicznego, takie rozwiązanie będzie mało skuteczne, podobnie jak obecny nadzór sądów czy właściwych ministrów. Zamiast certyfikacji należy tworzyć raczej standardy działań organizacji i umożliwiać rozwój niezależnych mechanizmów kontroli, w tym samokontroli, ich przestrzegania.
Samorządowe RDPP
W omawianym kontekście pozostaje jeszcze kwestia samorządowych rad działalności pożytku publicznego, które moim zdaniem należy przekształcić w samorządowe rady dialogu obywatelskiego, włączając w to także pożytek publiczny. Na poziomie samorządowych regionów nie ma powodów, dla których należałoby zachować odrębność rad pożytku publicznego i dialogu obywatelskiego. Takie rady mogłyby organizować wybory do krajowej Rady Dialogu Obywatelskiego lub też nominować kandydatów (w zależności od wariantu).
Fundamentalnym warunkiem powodzenia proponowanych zmian jest dobra wola obu stron, a przede wszystkich otwartość, chęć rozmowy i partnerskie traktowanie organizacji i obywateli ze strony rządu. Bez takiego podejścia proponowane rozwiązania, niezależnie od ich kształtu, będą tylko kolejną atrapą dialogu obywatelskiego.
Rozmowa na temat przekształceń Rady Działalności Pożytku Publicznego wychodzi z konstatacji, że dotychczasowe rozwiązanie źle działa. Ja jednak nie uważam, że rozwiązaniem tego problemu jest likwidacja lub przekształcenie obecnej Rady w nowy twór. Wydaje mi się, że lepszym rozwiązaniem byłaby próba zmian w ramach Rady Działalności Pożytku Publicznego.
1. Zgodzę się, że usytuowanie Rady przy MRPiPS nie jest najszczęśliwsze, biorąc pod uwagę zakres prac. Z tego powodu jestem w stanie poprzeć postulat przeniesienia Rady do Kancelarii Premiera RP. Ten manewr jednak nie zmieni wiele. Bałbym się też, że w praktyce Rada trafi pod skrzydła nowej super instytucji ds. rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Wtedy jest duże niebezpieczeństwo, że całkowicie wypadnie z orbity rządowej i stanie się ciałem doradczym zewnętrznej instytucji. A w związku z tym niebezpieczeństwem, usytuowanie jej przy MRPiPS jest dużo lepsze.
2. Jestem za rozszerzeniem składu Rady ale przede wszystkim o przedstawicieli Rządu. W mojej ocenie w Radzie brak przedstawicieli kilku kluczowych ministerstw, takich jak chociażby MSWiA czy MZ. Co do poszerzania składu strony pozarządowej… Nie jestem do tego przekonany. Podstawowe pytanie po co? Tylko po to aby było więcej osób? Aby była reprezentatywność? Nigdy jej nie osiągniemy. Sądzę, że prowadzony właśnie nabór na członków Rady uzupełni ją o osoby reprezentujące środowiska “niedowartościowane” w ostatnim rozdaniu. Poza tym stwierdzenie, że “obecny skład Rady powoduje, że nie reprezentuje ona sektora pozarządowego” wskazuje, że Rada ma reprezentować ten sektor. Nie pamiętam już czy takie było założenie przy konstruowaniu Rady. Z ustawy to nie wynika, w żaden sposób.
3. Niedocenienie środowiska samorządowego w Radzie. Jako reprezentant tego środowiska muszę bronić jego obecności w Radzie. Nie dlatego aby mi specjalnie na tej “posadzie” zależało. Rada działa w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeśli przyjrzymy się ustawie to zauważymy, że duża część jej zapisów, kluczowych dla trzeciego sektora, nie dotyczy funkcjonowania administracji rządowej! Ustawa nie reguluje konkursów ogłaszanych przez poszczególnych ministrów. Ustawa szczegółowo reguluje relacje finansowe i pozafinansowe samorządu z organizacjami pozarządowymi. Tym regulatorem jest Parlament i administracja rządowa. Osobiście bardzo żałuję, że strona rządowa nie nakłada na siebie takich obowiązków i obostrzeń jakie bardzo chętnie wkłada na nasze samorządowe barki. Z mojego punktu widzenia funkcjonowanie w Radzie jest tak naprawdę jedyną realną szansą na posiadanie wpływu na regulacje rządowe nas dotyczące. Nie ma się co oszukiwać, w Komisji Wspólnej rzadko będzie szansa na roztrząsanie szczegółów rozporządzenia regulującego wzór oferty, w gronie Prezydentów Miast i Premiera RP.